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论农村集体土地所有权变动过程中房屋买卖合同效力及物权归属

发布时间:2016-07-24   阅读:293次
论农村集体土地所有权变动过程中房屋买卖合同效力及物权归属
?作者:朱铁军*??发布时间:2007-03-16 10:34:48

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【内容提要】近年来,我国城市市民与农村居民之间的房屋买卖行为日益活跃,由此而产生的纠纷也相应增多。在农村集体所有土地向国有土地转变的过程中,房屋买卖合同的效力、房屋所有权和宅基地使用权的归属成为焦点。从介绍、评价司法实践中的观点出发,结合具体法律条文和民法债权、物权原理,对农村土地集体所有权制度下宅基地使用权变动的原因、规则及农村私房买卖中各方当事人的真实意思表示进行分析,应将农村集体土地所有权变动过程中的农村私房买卖作为效力待定的民事法律行为处理。

【关键词】宅基地使用权??房屋买卖合同??总有??效力待定

一、问题的提起

随着我国住房商品化进程日益加速和人民群众私有财产权得到宪法的明确承认、保护,各地的房地产交易空前活跃。在城市国有土地资源日益稀缺的背景下,加之部分城市居民偏爱农村优美宁静的自然环境和新鲜空气等因素,农村集体组织成员就宅基地上的房屋与农村集体组织之外的主体进行交易的行为愈加频繁。但是在这种买卖行为中,限于我国二元土地所有制下土地使用权变动的登记规则,买受人往往无法完成变更登记,故不能取得买卖标的物完整的所有权。实践中,在农村土地集体所有权向国家所有权转变的过程中,有的出卖人为了获取出卖后房地产价格上涨或者土地征收带来的利益,拒绝为买受人办理过户手续,甚至故意毁约,主张买卖合同无效,要求买受人将房屋退回,买卖双方为此频频将争议诉诸法律。遗憾的是,我国法律对于此类交易行为的效力和物权的归属并未作出明确的规定,最高人民法院也没有公布相关的判例予以指导,以致在法律适用方面产生了一定的混乱。

由于城市市民到农村购房已经是较为普遍的社会现象,因此此类纠纷的解决具有重要的社会意义。首先,由于农村土地是众多农村人口的生存保障,土地制度构成农村社会制度的基础,若纠纷解决不好,导致当事人之间的矛盾升级,将会害及农村社会的稳定。其次,此类纠纷事关我国集体所有权土地制度与公平市场交易秩序,弱势农民的利益和市场交易秩序都是法律重点保护的对象,二者在一定程度上是相互冲突的,对二者的价值如何均等地予以考虑、衡量,于法律理论、实践都是一种考验。

我国城市郊区的农民集体在户籍制度上通常分为农业户口和非农业户口。就前者而言,该集体土地为集体所有当属无疑,而就后者而言,该集体土地根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称条例)第二条第五项即转化为国家所有。?基于上述土地所有权制度,对于农村私房买卖纠纷,有主张合同有效权利发生转移者(以下简称合同有效说),有主张合同内容违反法律强制规定而无效者(以下简称合同无效说),有主张合同房屋买卖部分有效而宅基地使用权买卖部分无效者(以下简称部分有效说)。上述三种主张的持有者,主要是以合同债权为基础,采我国合同法债权形式主义物权变动模式,从合同文字表面判断债权是否成立出发来推断农村私房所有权是否移转给买受人。这种静止地思考问题的方法,其缺陷在于在现行农村农民集体所有土地特定主体的条件下,缺乏探询当事人真实意思表示以及与集体土地所有权变动过程相结合,在动态中确定权利变动、归属的思考,因而在逻辑上难以自圆其说。

本文将从法解释论的角度出发,结合有关现行法律规范和农村的实际情况进行分析,重点解决以下问题:在农村集体土地所有权变动过程中,宅基地上房屋买卖合同是否因违反土地管理法的规定而归于无效?如果合同无效法律效果又是什么?认为合同有效说的理论依据何在?如果合同有效,标的物如何交付并公示?有无可能在现行法律的框架内作出一种合理的裁判,既平衡买卖双方的利益,又不产生法律逻辑上的矛盾?

二、司法实践中关于农民宅基地上房屋买卖合同效力的三种观点

1、“合同有效说”的主要观点

在具体处理案件的过程中,认为在土地使用权变动过程中农村私房买卖合同有效观点的主要理由是:

根据我国合同法的规定,一项有效的买卖合同应具备如下要件:一是合同内容是买卖双方的真实意思表示;二是买卖双方具有相应的民事行为能力;三是卖方对买卖标的物具有处分权;四是合同内容不违反有关法律、法规的规定。在农村私房买卖过程中,一二项要件极少发生不满足的情形,争议的焦点往往集中于三四项。该说根据财产所有权是所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利这一定义,认为农村集体组织成员对于宅基地上的房屋具有出卖的处分权是不言而喻的。如果该农村集体组织成员已经全部转化为非农业户口,则集体土地所有权依法归于消灭,国家取得土地所有权,相应地原有的宅基地使用权也转化为国有土地使用权,而国有土地使用权可以随房屋自由转让,?因此,限制集体土地使用权转让的法律规定即无适用余地,??买卖合同有效的第四项要件也得以满足。由是买卖合同四项要件成立,合同合法有效。在出卖人将房屋转移给买受人占有、使用,并交付了权利凭证(集体土地建设使用证或宅基地使用权证)后,出卖人以买卖合同约定的标的物——农民集体成员宅基地使用权出让违反了法律的强制规定而无效,进而主张返还宅基地使用权及其上房屋的主张不能成立,出卖人并应协助买受人办理登记过户手续,彻底完成房屋的交付。

该说还从最高人民法院《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》(以下简称意见)第7部分第64条?和(1992)民他字第8号《关于范怀与郭明华房屋买卖是否有效问题的复函》?(以下简称批复)寻找到了法律依据,认为农村房屋是可以转让的。

2、“合同无效说”的主要观点

根据上述讨论的买卖合同成立要件,“合同无效说”认为在签订买卖合同时农村集体组织成员尚未转为非农业户口,农村私房之下的土地依然为农民集体所有。依照《意见》第64条、《土》第63条?《担保法》37条?第以及1999年国务院发布的国办发[1999]39号文《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第2条第2款?,农村集体组织成员的宅基地禁止出卖给该集体以外的主体。由于农村私房买卖合同处分了宅基地使用权,因此合同违反了法律的强制规定,损害了集体的利益,应当归于无效。

对于合同无效的法律后果,该说进一步主张,在合同确认无效后,出卖人与买受人应当各自返还原物。根据我国担保法的有关规定,房屋等地上建筑物与土地使用权是不可分割的,买受人如返还宅基地使用权势必将房屋一并返还。对于出卖人的返还范围,该说认为,根据《合同法》第55条出卖人与买受人承担均等的过错责任,但出卖人仅返还原购房款在因征收行为享受的巨额补偿金面前显失公平,因此出卖人应依据合同公平原则向买受人承担经济补偿责任,将因政府拆迁应得补偿金之50%补偿给买受人。该说用“各打五十大板”的方法实现了当事双方的利益平衡,具有一定的社会可接受性。

3、“部分有效说”的主要观点

该说认为,根据《民法通则》第71条,出卖人有权处分(出卖)自己的房屋,买受人取得房屋的所有权,但由于宅基地使用权不得向本集体组织以外的成员出让,因此买受人并未取得宅基地使用权。当发生国家征收集体土地时,可以根据不动产评估机构对于房屋的评估价值对买受人予以补偿,而宅基地使用权的补偿物依旧归出卖人及其所在集体所有。

三、对上述三种观点的评价

1、对于“合同有效说”的评价

“合同有效说”是否成立的关键在于政府将农村集体组织的全部成员转为非农业户口即取得农民集体土地所有权这一命题是否成立,如该命题成立则该说取得前后一致的逻辑自足,如不成立则合同是否有效以及标的物能否交付即存疑问。

传统民法理论根据物权变动的法律原因,可以将物权变动划分为依法律行为发生的物权变动和非依法律行为发生的物权变动。依通说,后者通常具有七种类型:继承、强制执行、公用征收、法院判决、自己出资建筑之建筑物、因公权力取得、依法律直接规定。如果将《土地法实施条例》第二条五项之规定与以上非依法律行为发生的物权变动类型相比较,似与“因公权力取得”最为接近,然而谢在全先生在其着作中阐述了公权力取得不动产的三种主要情形:接受日本人之不动产、行使刑罚权予以没收和依“平均地权条例”照价收买。因转变户口取得土地所有权与以上情形性质相差甚远。至于“依法律直接规定”,按谢先生之论述仅限于法定抵押权、因混同而消灭之物权、法定地上权以及典物所有权等数种情形,?与因转变户口取得土地所有权也有较大不同。可以说,这种取得集体土地所有权的方式并不能为传统民法理论所包含。

我国民法学者陈苏先生将因转变户口而国家取得土地所有权的方式称作“集体土地的概括国有化”,以区别于国家为公共目的而对农村集体所有制土地进行的征收。这种“概括国有化”的现象主要发生在已经纳入城市规划区内和已经自力更生建成具备城市功能、以第二、三产业为主要生产方式的农村集体所有制土地之上。“集体土地的概括国有化”公法上的特点集中表现为原来的农业户口转变为非农业户口、原来的村民委员会转变为居民委员会、原来的乡(镇)转变为街道办事处,但是原集体及其成员的土地使用权并无变化,例如原属于集体的乡镇企业可以继续使用其建设用地,原农民可以继续使用其住宅用地,转为街道办事处或居民委员会的乡政府或村委会也可以继续使用其办公用地。陈苏先生认为,国家仅仅通过民政上的公法管理手段的转变即将集体土地转为国有而没有补偿,严重损害了农村集体组织作为民法上所有权主体的财产利益。同时,集体土地概括国有化以后,原集体土地的用途一般不变,但是原集体成员需要用地时却不得不向国家交纳使用费。另外,被概括国有化土地的往往是经济相对发达的农民集体,而被征收并给予补偿的往往是集体经济不那么发达的农民集体。以上三点足以表明集体土地的概括国有化是一种不公平的制度安排。?

在笔者看来,虽然“将农业户口转为非农业户口”曾经是特殊历史条件下的一种补偿,?但是上世纪九十年代中叶以来,随着市场经济的发展,住宅、粮油、副食品、燃料供应、教育、医疗、保险、劳动保护、婚姻、征兵均已社会化,城市郊区农民的富裕程度超过普通市民已经成为不争的事实,非农业户口对于农民来说已经没有什么实际意义了,通过“转户口”的方式不可能达到补偿的法律和社会效果。既然概括国有化过程中农民集体并未得到公平的补偿,那么就不能将这种情况下的土地所有权理解为彻底的国家所有权,不能理解为城市市区的国家土地所有权,因此也不能将其上的土地使用权等同于可流转的国有土地使用权。从这个意义上讲,“合同有效说”在土地权利方面对于法律的解释是机械甚至于断章取义的,背离了法律的本意和宗旨,实不足取。但遗憾的是,行政机关已经将这种取得土地所有权的方式视为理所当然,这在我国这种政府主导型的社会中产生了一定的负面影响。?

此外,“合同有效说”赖以引用的《批复》和《意见》中“农村房屋买卖”和“公民在城镇依法买卖房屋”这二个假定并没有明确否认农民集体成员的宅基地或私房仅能在本集体内出让的规定。首先,《意见》第7部分第1款明确规定:“人民法院处理公民之间宅基地使用权的案件,应根据土地归国家或集体所有,一律不准出租、转让和买卖的原则,参照解放以来宅基地的演变和现实使用情况,照顾群众生活的实际需要,依法保护国家、集体和个人的权益。”其次,根据贵州省高级人民法院请示的原案情,??“农村房屋买卖”并非特指农民集体成员之间或农民集体成员与非集体成员间的买卖,仅指发生纠纷的地区性质为农村,而《意见》第7部分第64条中有关“公民在城镇依法买卖房屋”的表述更不是特指农民集体成员之间或农民集体成员与非集体成员间的房屋买卖情形。

综上,“有效说”的观点不能成立。

2、对于“合同无效说”的评价

“合同无效说”以宅基地使用权禁止出卖给农村集体组织以外的主体为由否认了农村私房买卖合同的效力,具有一定的道理。但是该说完全忽略了房屋出卖人对房屋的所有权以及当事人双方针对买卖房屋达成的合意,似乎未能全面分析土地使用权变动过程中宅基地上房屋买卖合同的性质及法律适用。此外,该说有关此类合同无效的法律后果的观点与现行合同法中相关规定相互矛盾。根据合同法第三章的规定,合同无效的后果共有三种方式:一是返还原物,二是赔偿损失,三是将双方约定取得的财产收归国有,返还给集体、个人。第一种方式不难理解,既然合同无效,合同双方应当视为未发生合同法律关系,财产状况应恢复原状。第三种方式的适用条件比较严厉,即“当事人恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益的”,笔者认为,农村私房买卖的双方通谋损害集体利益的恶意是较难认定的。虽然这种买卖行为可能在客观方面损害了集体的利益,但是现实生活中农民集体的自治组织和其他集体成员几乎不干预出卖人的行为,因为前二者认为房屋的所有权是属于集体成员的,自然含有自由处分的权利。余下的第二种方式是“合同无效说”借以平衡买卖双方利益的重要手段。该说认为出卖人和买受人双方均有过错,各自承担相应的责任,但是“相应责任”的范围如何确定却并未说明。笔者认为,此时应适用过失相抵的规则,由出卖人和买受人双方各自提供证据证明各自的损失情况,再按照双方的过失比例互相抵消后确认最终的损失赔偿额。但是?“无效说”就此没了下文,转而认为出卖人在房屋实际征收价值中给予买受人以“补偿”。按照有关研究者的论述,补偿责任在我国民法领域有着以下三种明确的适用条件,即因见义勇为、紧急避险以及帮工和合伙产生的受益人应负的责任。?如果按照“无效说”的思路,将补偿金作为预期的损失(或可得利益)根据买卖双方的过错程度在当事人之间予以分割。假定买受人购买农村私房目的即获取征收补偿金,出卖人对于合同无效负有全部过错,则应赔偿买受人相当于补偿金部分的损失;假定出卖人与买受人对于合同无效具有混合过错,则买受人应当按比例赔偿相当于该比例部分赔偿金的损失。问题是,如果关于买受人买房目的的假设成立,那买受人就显然具有违法的恶意,应当负有全部过错。这正是“无效说”在逻辑上的矛盾所在。

3、对于“部分有效说”的评价

房屋所有权于法应当包含出卖的处分权能,宅基地使用权于法禁止向非集体成员出让,但是根据现行法律,房屋所有权和土地使用权又是紧密结合在一起的,例如担保法第三十六条就规定“以依法取得的国有土地上的房屋抵押的,该房屋占用范围内的国有土地使用权同时抵押。以出让方式取得的国有土地使用权抵押的,应当将抵押时该国有土地上的房屋同时抵押。乡(镇)、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡(镇)、村企业的厂房等建筑物抵押的,其占用范围内的土地使用权同时抵押。”这就是通常所谓的“房随地走”或“地随房走”。因此,农村私房买卖就陷入房可以卖,地却不能卖的尴尬境界。“部分有效说”试图对此予以折中,但是如果离开了土地使用权,地上建筑物的价值微乎其微,况且在评估技术方面也有较大难度。从这个角度来讲,“部分有效说”与“无效说”的区别并不是很大。事实上,该说的核心意思是在房地一体化的原则之下,寻求变通以达到平衡双方利益的途径。如是,将会出现以下几种情形:如果地随房走,宅基地使用权主体变更为非集体成员,则与集体所有土地只能为本集体成员设立宅基地使用权的法律规定相矛盾。如果房随地走,则出卖人根本无法交付标的物,应当承担履行不能的法律后果。如果房地分开,则买受人仅取得房屋所有权,不啻于空中楼阁。如果房屋下的宅基地使用权附随于房屋,而房屋之外的宅基地使用权为不能履行时,似可一定程度平衡交易双方的利益,然而依旧不能摆脱“地随房走”的矛盾。

四、效力待定的法律行为——一种解决问题的新思路

通过对以上三种不同观点的分析,笔者不揣冒昧,提出以下分析思路,以求对解决农村集体土地上不动产物权的变动有所裨益。

1、宅基地使用权限制出让的根源

《民法通则》第五章第一节规定了国家、集体和个人所有权三种形式,集体遂成为所有权主体之一。而自农民集体这一概念诞生以来,它的法律含义就成为一个争议的话题。该“集体”不是法律上的“组织”,而是一定范围、一定地域内全体农民的集合,是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体。它是传统公有制理论在政治经济上的表述,这个虚构的“集体——村”就好比国家,全体村民的总和就好比国家公民全体,村委会就好比政府。在这种组织基础上,“集体”所有的性质理论界也莫衷一是。有农民集体成员共同共有说?,有农民集体单独所有说,?还有“个人化与法人化的契合”说,?但以上诸说均不足以概括集体成员仅具占有、使用、收益权,却无权分割集体财产的特征。因此我国民法学者渠涛先生认为农民集体所有的形式可以传统大陆民法中“总有”的共有形式予以规范,同时进一步论述了总有与合有的区别,指出农民集体所有是界乎于总有向合有的过渡形式。?笔者认为,如果将农村土地集体所有权结合总有与合有的法律特征?去把握,将集体成员对于集体财产的权利与其成员身份联系起来,则集体成员之间的土地使用权交易被许可而集体成员向外出让土地使用权被禁止的法律规定即可得到逻辑上的自足,亦可更好地服务于实践。

集体成员基于身份而成为集体土地的共有人之一,但限于集体所有具有总有的法律性质,集体成员无单独处分集体财产的权利,除非取得集体的同意。为了实现对集体土地的利用,农民集体组织为其成员设立了土地承包经营权和宅基地使用权。以上二种用益物权的取得之基础在于权利人的集体成员身份,成员身份通常祖辈相传,具有与生俱来的特性,与成员的人格紧密依附,只有在出嫁、升学、参军等特殊情形下才丧失。同时权利人取得以上权利虽为无偿,但是必须符合下列条件:第一,必须按照规定用途使用土地;第二,必须履行农民集体分配各项义务,否则,农民集体即有权收回土地使用权。具体到宅基地使用权,其特定的用途即为建设房屋以供居住,如果集体成员(宅基地使用权人)将宅基地使用权转让给非集体成员,一来后者不具备取得权利的基础——成员身份,转让行为破坏了集体所有权的结构,使得不具备成员身份,未履行过集体劳动义务的主体坐享集体所有权带来的财富,间接损害了其他集体成员的合法利益。二来违背了宅基地使用权的用途,若集体成员均得将使用权出让,则土地集体所有权制度即失其法律意义,国家土地制度将陷于混乱。从这二个角度来讲,农民集体作为所有权人有权以单方意思表示消灭宅基地使用权,收回宅基地。?

2、农民集体不作为前提下的意思表示推定

然而,农民集体在农村私房买卖中基本采取了放任的态度,极少行使土地收回权,究其原因主要有:一是集体成员对房屋具有排他性的所有权,二是集体所有权制度本身带有浓厚的公法痕迹,与集体所有制渊源深厚,在私法私权领域空泛化,不得不通过设立土地承包经营权和宅基地使用权等用益物权来实现所有权的功能,因而宅基地使用权成了准所有权,三是农民集体中家族、宗族联系紧密,有的集体甚至家家沾亲带故,集体领导成员囿于人情因素不愿甚至不敢行使集体组织的权利。但这并不意味着集体权利的丧失。

笔者认为,在农民集体对农村私房买卖不作为的前提下,为平衡当事人的利益,应当推定出卖人具有双重意思表示,其一为移转房屋所有权给买受人,其二为附条件移转宅基地使用权给买受人,所附条件为取得农民集体的同意,该同意形式应参照《土》第15条?和88年《土》第41条?,得到村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意和县级人民政府批准。二个不同的意思表示应当成立二个不同的买卖合同。

3、效力待定的买卖合同——一种解决问题的新思路

在买卖合同成立后,于移转房屋所有权的合同,已经转移占有并伴有交付权利证书等行为,应认其履行完毕。

于移转宅基地使用权的合同,应当参照《合同法》51条,以集体成员无权处分为基础,认其为效力待定合同。如前文所述,在集体土地已经概括为国有时,虽然进行了变更所有权的登记,但是由于其用地性质未变、土地补偿也未实现,故亦应按照集体所有土地对待。?此时出卖人的法律地位应当是无权处分人,需待真正权利人农民集体予以追认后合同方为有效。而在集体所有权逐渐向国家所有权变动的过程中,农民集体追认的形式实际发生了变化。首先,被概括国有化的农民集体基本已经失去了农村以农业为主要生活来源的经济特征,宅基地及其上房屋成了类似于市民的住宅,它的私有财产特征非常明显,它的所有权变动已经对其他集体成员构不成侵害或者即使有损失也显着轻微。况且在最终涉及征收补偿时,农民集体已经明确退出谈判,而代之以登记、协助签署补偿协议、查明权利状况等工作,让征收单位与每户集体成员直接接触,补偿金亦全部发放给集体成员。农民集体的以上行为替代了“得到村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”的法律规定,表示了所有权人的同意,前述法律规定也就失去了其本来的避免损害集体成员共有利益的意义。其次,概括国有化是县级及以上政府城市建设的结果,政府为农民集体转户口以及变更登记的行为本身即应视为同意、批准。从以上二组织的行为即可推断合同所附条件成就,出卖人经真正权利人的追认而取得处分权,合同有效,?出卖人即负有将宅基地使用权移转给买受人的义务。

于农民集体所有土地上的宅基地使用权出让情形下,如发生国家征收,则与土地概括国有化的情况相同,农民集体和地方政府均以行为表示了同意,集体成员也相应取得处分权,合同有效,出卖人即负有将宅基地使用权移转给买受人的义务。

但是,国家通过征收取得集体土地所有权必然要支付补偿金,而买受人仅仅支付房屋的对价即取得全部房产显然是不公平的,应当按照合同情势变更原则向出卖人支付对价。至于对价,笔者认为,可以由土地评估机构按照买卖合同订立时,征收相同面积的集体土地用于商品房建设的价格来确定。?

此处值得思考的问题是,合同所涉宅基地使用权在特定的地理区域内(比如集体土地已经概括国有化的城中村和城市近郊),当其出让之际,可否理解为类似法定地上权的用益物权呢?如是则不存在无权处分之效力待定合同的法律适用,则出卖人自始即具有处分宅基地使用权的资格,此时仅须适用合同情势变更原则,买受人向出卖人支付相当于合同订立时征收相同面积的集体土地用于商品房建设价格的对价,即可实现双方利益的平衡。

五、 结语

以上集体土地上私房买卖仅为农民集体所有土地物权变动的典型情形,关于农村集体土地的权利争议尚有很多。笔者认为,之所以出现频繁的争议和法律适用的复杂艰难,根源在于我国的二元土地所有权制度下,集体土地所有权以及以其为基础的各项使用权不能适用国有土地权利变动的法律规定。要想从根本上解决此类纠纷,消除司法不统一的现象,应在立法层面寻找出路。让人感到欣慰的是,部分东部沿海发达地区,在总结集体土地权利所发生的各种交易习惯法基础上,制定了相应的政策,例如广东省率先制定公布了《集体建设用地使用权流转管理办法》,实现了一定范围内的集体土地使用权流转,这值得立法机关在制定《物权法》时参考和吸纳。

(责任编辑:宿敏)

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